新修訂《食品安全法》的實質性變化解讀
企業應如何看待新《食品安全法》
新《食品安全法》對原法90%以上的條文進行了修改，條款數量增加了50%。如此多的變化，企業應如何去繁取要，采取有效應對措施，我們建議可從以下幾個方面著手。
1.分清變化和繼承。新法條文的改動甚多，但實際上，新法一方面有突破，另一方面是大量繼承和吸納已有的制度和規定（比如對新食品原料申請、劇毒農藥不得使用、轉基因食品標簽說明等等），并在繼承中進行調整。因此，企業需要透過大量條文更改的背后，了解哪些修訂是實質性變化，哪些修訂是繼承性吸納。對于實質性變化，企業要根據就其帶來的新義務、新要求采取新措施；而對于繼承性條文修訂，盡管沒有產生新的義務要求，但由于新法采取了更嚴的法律責任體系，企業需要評估繼承性條文是否帶來責任的變化。
2.史上最嚴和風險評估。史上最嚴是對新法的一個標簽式形容。新法大幅度加重了違法責任，無論是民事賠償責任還是行政處罰責任，均體現了懲罰性的立法思路。對于整個食品行業企業而言，直接的影響是違法成本大大提高，尤其對于大型食品經營企業，有必要在加重責任的大背景下，系統對企業進行風險再評估。
3.更新企業防火墻。在上述兩點的基礎上，企業應根據自身從事的具體業務，更新企業的食品安全防火墻，防火墻更新應突出兩個方面，一是新法中實質性變化而帶來的新要求，如食品經營企業自查義務、保健食品注冊和備案要求、經營者索證和記錄保存新要求等等，另一方面是由于責任加重帶來的風險領域。
4.關注持續的新變化。《食品安全法》作為上位法，在引入很多變化和突破時，很多采用原則性規定，新法給予5個月左右的時間作為生效時間，一方面是為食品行業主體提供適應和準備期，另一方面也在等待新的執行性條例的調整和到位，比如保健食品的備案制度等等。企業應當在準備的過程中，持續關注食品安全領域的新變化。
新《食品安全法》的實質變化解讀
1.大幅加重法律責任，健全責任機制
提高違法成本、嚴厲法律責任、重罰治亂是《食品安全法》修改的一個重要思路，也是新法的一個重要特征。加重法律責任突出表現在三個方面：完善民事賠償機制、加大行政處罰力度、與刑事責任的銜接。除此之外，新法在嚴厲執法的同時還新增食品經營者豁免條款。
（1）完善民事賠償機制
新增首付責任制：新法規定民事賠償實行首付責任制，在尊重消費者選擇賠償主體的基礎上，突出規定先接到消費者賠償請求的生產者或經營者應當承擔先行賠付責任，不得推諉；首付責任制度是對《消費者權益保護法》及《產品質量法》中相關規定的深化。以上兩法中均規定，消費者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、財產損害的，可以向銷售者要求賠償，也可以向生產者要求賠償。《食品安全法》則在此基礎上，在明確保護消費者索賠選擇權利的基礎上，從被索賠對象的角度規定了先行賠償的責任，避免生產經營者以其他方過錯為由加重消費者索賠難度。
第三方連帶責任：第三方主體如明知食品經營者從事嚴重違法行為、仍為其提供生產場所或者其他條件的，將與生產經營者共同對消費者承擔連帶責任。另外，網絡食品交易第三方平臺未依法對入網食品經營者進行實名登記、審查許可證而使消費者的合法權益受到損害的，應當與食品經營者共同承擔連帶責任。
完善賠償標準：新法規定了法定情形下，消費者十倍價款或者三倍損失的懲罰性賠償金制度。新法規定，生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者三倍損失的賠償金，增加的賠償金額不足一千元的，為一千元。價款十倍的賠償金在原法中已有規定，但三倍損失以及增加的賠償金額不足一千元按一千元計則是基于食品的特性而做出的新規定，這在產品價款較低但造成的損失較高時更能體現懲罰力度。
（2）加大行政處罰力度
大幅提高處罰金額：新法大幅度提高了原有的處罰金額，將處罰金額上調了數倍，最高可達貨值的三十倍。低違法成本將成為歷史，重罰將成為今后食品違法處罰的明顯趨勢。新法之下，如嚴格執法，國內企業的違法成本必將提高。
食品相關方責任：新法增加了對明知從事嚴重違法行為、仍為其提供生產場所或者其他條件的主體的處罰，最高處罰金額可達二十萬元。
人身處罰和資格限制：除了增加公司違法的處罰金額外，新法強化了對食品從業人員的管理，在違法情況下，對違法個人施加人身性質或資格的處罰，包括：1）終身禁入制度，食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產經營管理工作、以及擔任食品安全管理人員；同時，嚴禁食品經營主體聘用上述人員；2）對于嚴重違法的直接負責主管或其他責任人，可直接予以行政拘留；3）限制從業制度，被吊銷許可證的食品生產經營者及其法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員五年內不得申請食品生產經營許可，或者從事食品生產經營管理工作、擔任食品生產經營企業食品安全管理人員。
（3）與刑事責任的銜接
新法增加了規定：行政部門發現涉嫌構成食品安全犯罪的，應當依法移送公安機關立案偵查并追究其刑事責任，同時公安機關對于不構成犯罪但是應當追究行政責任的案件也應當及時移送行政部門。這一條款主要是將《食品安全法》中規定的行政責任的追究與《刑法》第一百四十一、一百四十三、一百四十四條等規定的食品安全犯罪刑事責任的追究相銜接，也是加強行政部門和公安機關在打擊食品安全違法活動中的協作。
（4）新增食品經營者豁免條款
新法在嚴峻責任的同時，對于已盡合理注意義務的不知情食品經營者規定了豁免條款。直接規定豁免條款，在食品安全監管立法中還是比較少見的，考慮到了中國復雜的食品安全環境。豁免條款的要點為：1）僅適用于食品經營者（即銷售者和餐飲服務提供者），不適用于生產者；2）需履行了法定的進貨檢查義務；3）需舉證不知曉，證據要求必須充分；4）需如實說明進貨來源；5）僅免除行政處罰，不符合食品安全標準的產品仍需沒收，且仍應承擔民事賠償。該條款具有較高的實用價值。
2.整合食品安全監管體制
新法將多部門分段監管食品安全的體制轉變為由食品藥品監管部門（簡稱“食藥監”）統一負責食品生產、流通和餐飲服務監管的相對集中的體制。實際上，這一變化是將2013年國務院對食品藥品監督管理體制的改革落實并細化在法律層面，而食藥監職能的整合在2014年已經在全國范圍內基本完成。
新法下，多部門分段監管將成為歷史，食藥監“一攬子”主導監管，其他部門包括衛生部門、工商部門、質監部門則發揮輔助監管作用。
3.實施全過程和全方位監管
全過程監管強調從食品原料階段至消費者購入之間各個環節的無縫管理，新法突出改動表現為：源頭階段首次延伸至食用農產品、新增食品貯存和運輸管理、渠道上增加網上銷售的管理規則、生產和流通提出更多監管要求、以及將食品添加劑全面納入《食品安全法》管轄范疇。
（1）源頭階段延伸至食用農產品。
新法首次明確將食用農產品的銷售納入《食品安全法》的管轄，同時規定了一系列與食用農產品相關的要求，包括食用農產品檢驗制度、進貨查驗記錄制度、投入品記錄制度等等。新法特別指出，食用農產品的銷售無需申請食品流通許可證。新法還規定，食用農產品的質量安全管理仍然適用《農產品質量安全法》，盡管《食品安全法》原則上規定了新法在銷售等方面優先適用，但是由于兩部法律存在許多交叉之處，如何進一步協調管理仍有待觀察。
（2）食品貯存和運輸直接納入監管環節。
新法明確將貯存、運輸、裝卸作為六大適用經營行為之一，盡管修訂前，《食品安全法》也涉及了食品的運輸和貯存環節，但新法的規定更加全面和細致，并首次規定了從事食品貯存、運輸和裝卸的非食品生產經營者的義務（第三十三條規定了非食品生產經營者應當與食品生產經營者遵守同樣的貯存、運輸和裝卸的安全要求）和責任（第一百三十二條規定，未按要求進行食品貯存、運輸和裝卸的由相關部門責令改正、責令停產停業并處一萬元以上五萬元以下罰款，情節嚴重的可吊銷許可證）。
（3）生產、流通環節的新要求。
新法在生產和流通環節增加更多的要求，包括投料、半成品及成品檢驗等關鍵事項的控制要求、批發企業的銷售記錄制度、生產經營者索證索票以及進貨查驗記錄等制度。盡管大部分上述要求在修訂前早有規定，如2009年的《食品安全法》和《食品安全法實施條例》已經規定了投料、半成品以及成品檢驗的要求、食品進貨查驗制度、食品出廠檢驗記錄制度以及記錄要求和保留進貨或者銷售票據的要求，但新法在原有規定的基礎上，作出細化或提出了更嚴格的要求。值得注意的新要求包括：
新法第四十七條新設食品生產經營者食品安全自查制度，要求食品生產經營者定期對食品安全狀況進行檢查和評價；
對于原有批發企業的銷售記錄制度，《食品安全法實施條例》的原規定是在建立記錄和保留憑證兩項中選擇其一即可，但是，新法第五十三條則規定應當建立相關記錄并保存憑證。對于原有生產經營者的索證索票、進貨查驗記錄制度，新法更加詳細具體地規定記錄和憑證保存期限不得少于產品保質期滿后六個月；沒有明確保質期的，保存期限不得少于二年。使得相關記錄和憑證的保存期限不局限于原來的硬性規定二年。
（4）增加第三方平臺網絡食品交易規定。
流通環節中的第三方平臺網絡食品交易是本次修訂新增的內容，實際上是吸納了2014年頒布的《網絡交易管理辦法》和2013年《消費者權益保護法》關于網絡交易的相關規定。在吸納已有制度的同時，新法規定了食品經營者在第三方網絡交易平臺的實名登記制度和第三方平臺審查經營者許可證的義務，并規定了第三方平臺提供者未遵守該制度的連帶責任。該新增義務加重了第三方平臺的審查義務，體現了在食品流通過程中更嚴格的經營者自我審查要求。新法還規定，未履行審查許可證義務使消費者受到損害的，第三方交易平臺應當與食品經營者承擔連帶責任，使得該項義務在實踐中更具執行力。
（5）全面強化食品添加劑的管理。
新法在很多涉及食品的規定中加強了對于食品添加劑的管理，顯示了對食品添加劑全面監管的特征，體現了對食品添加劑安全問題的重視，相當程度上，將食品管理規范類推至食品添加劑范疇。
新法第二十六條規定食品安全標準應包含食品添加劑中危害人體健康物質的相關限量規定。第三十四條明確列出了禁止生產經營的食品添加劑，包括：危害人體健康物質含量超過食品安全限量的食品添加劑，用超過保質期的原料生產的食品添加劑、腐敗變質污穢不潔的食品添加劑，標注虛假生產日期、保質期或者超過保質期的食品添加劑，無標簽的食品添加劑。
第一百二十四條增加了違法生產和經營第三十四條禁止的食品添加劑的處罰。除沒收違法生產經營的食品添加劑及生產經營的工具、設備原料外，并處五萬元至貨值金額二十倍的罰款。之前有關食品添加劑的違法行為的處罰是根據《食品添加劑生產監督管理規定》依照《食品安全法》、《產品質量法》、《工業產品生產許可證管理條例》等進行處罰。現在新法將違法生產和使用食品添加劑的處罰直接在新法中列明，使得今后對食品添加劑的相關違法行為的處罰更加有據。
客觀講，大量新增的規定更多體現了系統整合食品添加劑的現有規定，是對《食品添加劑生產監督管理規定》、《食品添加劑生產管理辦法》、《食品添加劑新品種管理辦法》等法律法規中重要條款的重申或細化。
（6）餐飲服務環節。
新法增設了餐飲服務提供者的原料控制義務以及學校等集中用餐單位的食品安全管理規范。在新法出臺之前，這一領域主要通過《餐飲服務食品安全監督管理辦法》和《學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定》來進行規范。從增設義務的角度來看，新法中的規范并沒有在上述兩個規定的基礎上有顯著性的突破，而更多的是從立法角度，以《食品安全法》全程監管、統一監管。但從責任角度來看，對餐飲服務提供者未按規定制定、實施生產經營過程控制的責任有所加重。新法明確規定，該種違法情形由相關部門責令改正，給予警告，拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款。另一方面，在新法中對餐飲服務環節進行規范也是對全過程監管這一理念的貫徹，體現了從“菜籃子”到“餐桌”的監管。
4.對特殊食品的監管
與修訂前相比，新《食品安全法》專門設立了特殊食品一節，集中規定包括保健食品、嬰幼兒食品、以及特殊醫學用途配方食品的特殊法律要求，在吸納該領域的已有很多規定的同時，也引入了一些變化和突破，如保健食品的注冊和備案相結合制度、擴展嬰幼兒配方食品的監管范圍等。
（1）保健食品
新法吸收了《保健食品管理辦法》和《廣告法》中的規定，在此基礎上，新的變化包括：區分保健食品的產品注冊和備案制度、明確保健食品廣告審批制度，新增保健功能目錄和保健食品原料目錄這三個方面。
保健食品的注冊和備案制度。新法將現有的保健食品統一注冊制度改變為注冊與備案相結合的制度（向國家食藥監注冊）。根據新法，注冊制適用于使用保健食品原料目錄以外原料的保健食品以及首次進口的保健食品，而備案則適用于屬于補充維生素、礦物質等營養物質的初次進口的保健食品（向國家食藥監備案）以及其他保健食品（省級食藥監備案）。
保健食品注冊以及備案在行業內早已爭論多年，新《食品安全法》就此終于做出了重大修訂。鑒于現有保健食品注冊程序冗長、文件要求繁多，實行相對簡化的備案制會對整個保健食品行業帶來重大影響。從現有的原則性規定來看，相比注冊制，備案制無需技術審批環節，文件要求也有所精簡。
由于新法目前僅作原則性規定，可以預期的是，1996年的《保健食品管理辦法》以及實行了近十年的《保健食品注冊管理辦法(試行)》將在近期內予以修改，以更加明確注冊制和備案制各自適用的范圍和程序。
保健食品廣告審批制度。新法明確規定保健食品的廣告內容應當經生產企業所在地省、自治區、直轄市人民政府食藥監管理部門審查批準，并取得保健食品廣告批準文件。這是對新修訂的《廣告法》第四十六條 “發布保健食品廣告應當在發布前由有關部門對廣告內容進行審查”的呼應和進一步明確。違法的保健食品廣告仍然依照《廣告法》的規定由工商管理部門處罰。
新法中也增加了對保健食品廣告的要求，如不得宣傳疾病預防、治療功能，并且必須聲明“不得替代藥物”。不得宣傳疾病預防、治療功能的要求在《保健食品管理辦法》中已有規定。必須聲明“不得替代藥物”是新的規定，與新修訂的《廣告法》的規定相呼應。
保健功能目錄和保健食品原料目錄。新法中規定，由國務院食藥監會同其他部門制定保健食品原料目錄和允許保健食品聲稱的保健功能目錄。保健食品原料目錄應當包括原料名稱、用量及其對應的功效。更詳細的兩個目錄將有助于規范保健食品市場，也是保健食品的生產經營者應當關注的動態。
現階段，保健食品原料使用的主要依據是2002年《衛生部關于進一步規范保健食品原料管理的通知》中發布的可用于保健食品的物品名單和保健食品禁用物品名單，這兩個名單中只列舉了物品名稱，并沒有規定其對應的功能。而可聲稱的保健功能主要依據2000年《衛生部關于調整保健食品功能受理和審批范圍的通知》。
我們預計相關部門會在上述通知的基礎上，盡快出臺詳細的目錄清單，以便操作。
（2）嬰幼兒配方食品及嬰幼兒配方乳粉
新法在條文上增加了嬰幼兒配方食品的備案和出廠逐批檢驗等義務，并將嬰幼兒配方乳粉產品的配方由備案制改為注冊制，且重申不得以分裝方式生產嬰幼兒配方乳粉。
新法在條文上增加了嬰幼兒配方食品的備案和出廠逐批檢驗等義務，并將嬰幼兒配方乳粉產品的配方由備案制改為注冊制，且重申不得以分裝方式生產嬰幼兒配方乳粉。
上述規定實際上呼應和深化了近年來對于嬰幼兒配方乳粉的一系列新規定，包括食品藥品監督總局于2013年底頒布的《關于禁止以委托、貼牌、分裝等方式生產嬰幼兒配方乳粉的公告》、《關于進一步加強嬰幼兒配方乳粉銷售監督管理工作的通知》以及2014年頒布的《嬰幼兒配方乳粉生產許可審查要求》中的相關規定。嬰幼兒乳粉的配方在上述文件中實行的是備案制，現在新法將這一制度變更為注冊制，意味著食品藥品監督管理部門將會對企業提交的乳粉配方進行審查，且企業在申請注冊時必須提交能夠表明配方的科學性、安全性的相關材料。這表明國家對嬰幼兒乳粉的配方將采取更為嚴格的管控，企業在設計配方時也應當對其科學性和安全性更加注意。另外值得注意的是，新法中只規定了“不得以分裝方式生產嬰幼兒配方乳粉”，而沒有明確規定不得“委托、貼牌”生產。實際上，不得以“委托、貼牌”方式生產嬰幼兒乳粉的規定在實踐中被很多企業認為是不合理，因為這種生產方式其實是國際上比較通行的作法。現在新法沒有明確禁止“委托、貼牌”生產，是否意味著這一生產方式將會放開，還有待相關部門進一步明確。
新法的另一個新變化是將配方備案和出廠逐批檢驗制度擴展到了所有嬰幼兒配方食品，而不再局限于嬰幼兒乳粉制品。
（3）進出口食品管理制度
新法對進出口食品管理制度的修改主要是通過吸收《進出口食品安全管理辦法》和對其他相關規定（包括《進口食品進出口商備案管理規定》及《食品進口記錄和銷售記錄管理規定》）中的條款（如進口商備案、進口食品收貨人的進口記錄和銷售記錄要求等）進行細化，并增加了一些新的內容，其中比較突出的包括：
新法對進出口食品管理制度的修改主要是通過吸收《進出口食品安全管理辦法》和對其他相關規定（包括《進口食品進出口商備案管理規定》及《食品進口記錄和銷售記錄管理規定》）中的條款（如進口商備案、進口食品收貨人的進口記錄和銷售記錄要求等）進行細化，并增加了一些新的內容，其中比較突出的包括：
尚無食品安全國家標準的進口食品可由境外出口商提交所執行的相關國家（地區）的標準或者國際標準，以替代原法規定的相關安全性評估材料。
該規定具有一定的實用價值。當地國家標準或國際標準，顯然比提供安全性評估資料更加簡便，也更方便操作，從而能夠加快缺乏國內食品標準的產品取得許可的過程，也能夠為衛生部門制定新的標準提供參考。
規定進口商應當建立境外出口商、境外生產企業審核制度。
此條規定要求了進口商建立審核體系，著重審核進口食品、食品添加劑、食品產品符合《食品安全法》、食品安全國家標準，以及標簽和說明書的合規性。如何審核上述內容，對于食品進口企業提出新要求。
5.關于繼承性修訂
該規定具有一定的實用價值。當地國家標準或國際標準，顯然比提供安全性評估資料更加簡便，也更方便操作，從而能夠加快缺乏國內食品標準的產品取得許可的過程，也能夠為衛生部門制定新的標準提供參考。
規定進口商應當建立境外出口商、境外生產企業審核制度。
此條規定要求了進口商建立審核體系，著重審核進口食品、食品添加劑、食品產品符合《食品安全法》、食品安全國家標準，以及標簽和說明書的合規性。如何審核上述內容，對于食品進口企業提出新要求。
5.關于繼承性修訂
除了上述帶有實質性變化的修訂外，新《食品安全法》用大量的修訂篇幅吸納已有的分布在其他下位法律、條例或相關性法規中的內容，引起較大關注的有以下幾個方面。這些修改基本沒有增加太多的法律義務，但相應的法律責任則或有調整，或顯示出監管層面的關注。
（1）劇毒農藥的使用
新法明確規定了禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規定的農作物。但是該規定在2001年頒布的《農藥管理條例》第二十七條中已有完全相同的規定。新法中增加了違反該規定情況下可對相關負責人處以行政拘留。
新法明確規定了禁止將劇毒、高毒農藥用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材等國家規定的農作物。但是該規定在2001年頒布的《農藥管理條例》第二十七條中已有完全相同的規定。新法中增加了違反該規定情況下可對相關負責人處以行政拘留。
（2）轉基因食品標識
新法第六十九條新增了轉基因食品標識的要求，但該要求非常概括，僅規定“生產經營轉基因食品應當按照規定顯著標識”。實際上，轉基因生物的標識早在2001年頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》中就有規定，2002年頒布的《農業轉基因生物標識管理辦法》對應當如何標識也做了非常詳細的規定。《食品標識管理規定(2009修訂)》第十六條也規定“屬于轉基因食品或者含法定轉基因原料的應當在其標識上標注中文說明”。本次新法則強調了轉基因食品的標識應當“顯著”。
新法第六十九條新增了轉基因食品標識的要求，但該要求非常概括，僅規定“生產經營轉基因食品應當按照規定顯著標識”。實際上，轉基因生物的標識早在2001年頒布的《農業轉基因生物安全管理條例》中就有規定，2002年頒布的《農業轉基因生物標識管理辦法》對應當如何標識也做了非常詳細的規定。《食品標識管理規定(2009修訂)》第十六條也規定“屬于轉基因食品或者含法定轉基因原料的應當在其標識上標注中文說明”。本次新法則強調了轉基因食品的標識應當“顯著”。
（3）食用農產品進貨查驗記錄制度
新法還加入了食用農產品銷售者的進貨查驗記錄制度、食用農產品批發市場的檢驗要求，雖然該制度和要求在《農產品質量安全法》中已有完全相同的規定，但在新法中寫入該條體現了建立食品和食用農產品全程追溯協作機制的理念。
新法還加入了食用農產品銷售者的進貨查驗記錄制度、食用農產品批發市場的檢驗要求，雖然該制度和要求在《農產品質量安全法》中已有完全相同的規定，但在新法中寫入該條體現了建立食品和食用農產品全程追溯協作機制的理念。
（4）進口食品進口商備案
新法新增了進口食品進口商的備案，是對2012年由質檢總局頒布的《進口食品進出口商備案管理規定》中的進口商備案制度以及備案信息公布制度的提煉和重申。
新法新增了進口食品進口商的備案，是對2012年由質檢總局頒布的《進口食品進出口商備案管理規定》中的進口商備案制度以及備案信息公布制度的提煉和重申。
結語：食以安為先。《食品安全法》的修改和頒布是中央政府誓言建立最嚴食品監管體系的第一步，對于大量的食品企業而言，更嚴厲的法律機制和執行體系，雖然意味著更多的合規性要求和壓力，但從另一方面，也賦予了食品行業走向良性競爭和優勝劣汰的更好平臺，從這個角度，理解新《食品安全法》既是要求，也是機遇。